Первые в мире электронные деньги ЦБ пришли – и ушли: Эквадор, 2014-2018

Автор: Ларри Вайт (Larry White)

В 2014 г. правительство Эквадора, при тогдашнем президенте Рафаэле Корреа (Rafael Correa), с большой помпой анонсировало, что Центральный банк Эквадора (BCE) вскоре начнет выпускать электронные деньги (dinero electrónico, или DE). Пользователи смогут открывать счета в центральном банке и выполнять переводы с помощью мобильного приложения. Соответствующий закон был принят в сентябре, и согласно ему, пользователи должны были получить возможность открывать счета начиная с декабря, а расходовать деньги со счетов – с февраля 2015 г. Заголовок на сайте CNBC объявлял: «Эквадор становится первой страной, выпускающей собственные цифровые деньги» (Ecuador becomes the first country to roll out its own digital cash).

Последующая судьба проекта электронных денег получила в американской прессе меньше внимания. Меньше чем через три года после открытия система теперь закрывается. В декабре 2017 г. Национальная ассамблея Эквадора, по настоянию президента Ленина Морено (Lenin Moreno), ставленника Корреа, вступившего в должность в том же году, приняла закон, отменяющий электронную денежную систему центрального банка. Закон в то же время открывает рынок для мобильных платежных альтернатив от частных коммерческих банков и сберегательных институтов страны. Как описано ниже, государственная система не смогла привлечь существенное число пользователей или объем платежей. Владельцы счетов теперь до конца марта 2018 г. должны снять свои средства. Полная деактивация запланирована на середину апреля.

Замена государственной монополии на мобильные деньги открытой конкуренцией – важная победа для эквадорского народа. Весь эпизод имеет международное значение, так как он преподает нам урок об ограничениях способности центрального банка запускать новые формы денег, когда публика предпочитает устоявшиеся формы. Данный урок поучительно контрастирует с «аргументами в пользу электронных денег центрального банка», выдвинутыми недавно Александром Беренценом (Aleksander Berentsen) и Фабианом Шэром (Fabian Schär) на страницах Review Федерального резервного банка Сент-Луиса.

Рождение проекта

Данный эпизод имеет важную предысторию: Эквадор в 1999 г. пережил гиперинфляцию национальной валюты сукре, что заставило население долларизировать свои платежи и финансы. В январе 2000 г. правительство, подчиняясь мнению общественности, анонсировало официальную долларизацию с фиксацией паритета сукре к доллару и выводом сукре из обращения к сентябрю. (См. мой старый пост о долларизированной системе Эквадора здесь).

Проект электронных денег родился с законом 2014 г., предоставившим государству монополию над электронными деньгами. Только центральный банк мог выпускать электронные доллары, и только государственная сотовая компания CNT могла предоставлять услуги мобильных платежей. Закон запрещал частным сотовым компаниям и финансовым институтам предоставлять конкурентные системы. Закон также запрещал криптовалюты.

Поскольку президент Корреа (в должности 2007-2017) часто жаловался на дисциплину, возложенную на его правительство долларизацией, наблюдатели задавались вопросом, является ли электронная денежная система всего лишь способом получить прибыль с монополии, или же это первый шаг к дедолларизации. Чтобы умерить опасения насчет того, что электронные деньги станут принудительно навязанной валютой, за которой последует дедолларизация, закон объявлял, что использование электронных денег будет добровольным, и что даже госслужащие и государственные подрядчики не будут обязаны принимать электронные платежи от государства. (Конечно, все знали, что ассамблея может позже пересмотреть это положение закона).

Правительство с большим оптимизмом ожидало, что система скоро станет популярной. Ведущая газета El Comercio на Рождество 2014 г. писала: «Фаусто Вильявисенсио (Fausto Villavicencio), ответственный за новый эквадорский платежный механизм, сказал, что власти ожидают, что в 2015 г. электронные деньги будут использовать 500,000 человек» [1]. Реальное количество открытых в 2015 г. счетов составило меньше 5000. В начале 2016 г. экономист Диего Грихальва (Diego Grijalva) из Universidad San Francisco de Quito (USFQ), ссылаясь на балансовый отчет центрального банка, отметил: «Эквадорская электронная денежная система уже запущена, но ее будущее неопределенно. В частности, финансовые институты не обязаны ее использовать, и ее использование (меньше $800,000 на январь 2016 г.) соответствует менее чем 0.003% денежных обязательств эквадорской финансовой системы».

Провал в достижении популярности

Следовало скептически относиться к заявленному обоснованию электронного денежного проекта центрального банка – помочь тем, у кого нет банковского счета. Когда меня пригласили высказаться по поводу режима долларизации в ноябре 2014 г. (доклад на английском, позже опубликован на испанском) на мероприятиях, организованных USFQ и аналитическим центром IEEP, я добавил ряд критических комментариев к новому проекту:

«Нет причин считать, что национальное правительство сможет управлять мобильной платежной системой эффективнее, чем частные фирмы… Если правительство искренне желает помочь бедным и не имеющим банковских счетов, ему следует позволить частным поставщикам вступить в конкуренцию, что снизит комиссии, которые придется платить бедным и не имеющим банковских счетов».

Эквадорские частные банкиры во время существования проекта приводили похожие доводы. В законе за декабрь 2017 г. правительство признало неправоту. Согласно одному новостному сообщению, «правительство надеется, что с переходом к частной финансовой системе платежные средства смогут достичь большего числа населения, не имеющего банковских счетов».

Я приписывал проекту фискальные мотивы:

«Почему правительство хочет эмитировать мобильные платежные кредиты в качестве монополиста? Вероятно, проект должен стать фискальным средством. Миллион долларов, удерживаемых населением в виде эмитированных правительством кредитов, – это миллион долларов беспроцентного займа населения правительству».

Из того, что теперь правительство закрывает свой сервис, я делаю вывод, что центральному банку не удалось получить прибыль, даже будучи законным монополистом. Объемы были ниже, а издержки – выше, чем ожидалось (см. ниже). У новой администрации не было фискальных причин, чтобы и дальше поддерживать работу системы.

Хотя я не предвидел провал системы в достижении жизнеспособности, я сделал еще одно замечание насчет ее низкой надежности:

«Лично для меня деноминированные в долларах кредитные счета, представляющие собой платежные требования к [ведущим частным мобильным компаниям] Movistar или Claro, более надежны, чем требования к правительству Эквадора. В конце концов, в отличие от правительства, ни одна из этих компаний не объявила дефолт по своим облигациям за последние 12 лет».

Как оказалось, доверие сыграло ключевую роль.

Вопреки тому, что обычно понимают под «электронными деньгами центрального банка, BCE не создавал номинально свободные от риска дефолта счета, деноминированные в собственной национальной бумажной валюте. Он выпускал платежные требования на американские доллары, которые он мог оказаться не в состоянии или не захотеть выплатить. Правительство при Корреа в 2008 г. объявило дефолт по деноминированным в долларах суверенным облигациям. Хотя гиперинфляция сукре 1999 г. сопровождалась банковским кризисом, после долларизации коммерческие банки по всем показателям стали стабильными и благоразумно управляемыми.

Следовательно, для осведомленных граждан в 2014-17 гг. было разумно думать, что доллары на счету в эквадорском частном коммерческом банк имеют меньше риска, чем доллары на счету в центральном банке. Частные банки были более мотивированы вести себя благоразумно, чем BCE. В случае неплатежеспособности частный банк может быть привлечен к суду, чего не скажешь о правительственном центральном банке с его суверенным иммунитетом [2]. Соответствующий закон не определял лимита на объем электронных долларов, которые может создать BCE, и не содержал благоразумных требований к центральному банку держать достаточно активов для их погашения.

Эквадорская общественность понимала риск дефолта или девальвации электронных денежных счетов центрального банка и держалась от них подальше, вопреки оптимистичным прогнозам рекламировавших систему чиновников. В июне 2016 г. президент Корреа признал, что у проекта есть критики, но списал их со счетов как всего лишь членов оппозиционной партии и некоторых частных банкиров, недовольных тем, что этим бизнесом занимаются не они.

Как минимум один комментатор печатных СМИ в то время указал на ненадежность BCE. Экономическая обозревательница El Comercio Габриэла Кальдерон де Бурхос (Gabriela Calderónde Burgos) в статье за июнь 2016 г. четко предсказала, что из-за общественного недоверия система DE не достигнет успеха. Она отметила, что в отличие частных банкиров, у которых на кону собственное благосостояние, BCE может действовать безответственно, причем к этому его может толкать министерство финансов с его хроническими финансовыми проблемами. Таким образом, электронные платежные требования к BCE – «валюта, не внушающая доверия», и, как следствие, «DE ждет неудача из-за отсутствия широко использования. Последнее возможно, только если правительство объявит эти деньги curso forzoso [обязательным платежным средством]». Но правительство знает, что такой шаг «приведет к хаосу».

Затем в тот же месяц в статье о «выходках» центрального банка она заметила: «Правительство активизировало кампанию по принуждению людей вкладывать свои доллары в BCE и использовать «электронные деньги». Подозреваю, что кампания не увенчается большим успехом из-за оправданного недоверия к правительству и BCE в плане их способности распоряжаться чужими средствами».

В мае 2017 г. Кальдерон де Бурхос вернулась к теме в статье «Доверяют только доллару». Она писала, что проект эквадорского правительства по выпуску собственной цифровой валюты, деноминированной в американских долларах, «встретился с непреодолимым неудобством: люди не желают добровольно принимать новую валюту. Именно поэтому нас три года пытались убедить использовать электронные деньги, но их по-прежнему используют лишь немногие». Американский доллар сам по себе, поскольку эквадорские политики не могут его девальвировать, «порождает намного больше доверия, чем любая альтернатива, способная прийти в голову нашим политикам, даже – и особенно – в период финансового кризиса».

В новостной статье за декабрь 2017 г. приводились ответы простых людей на прямой вопрос о том, почему они не используют электронные деньги BCE. Их ответы подтверждают, что многие считают систему не заслуживающей доверия. Например: «Одна из причин – недоверие», – говорит Франк Гихарро (Frank Guijarro), владелец шиномонтажной сети. И: «Я не доверяю счету в центральном банке, поэтому я плачу наличными и иногда дебетовой картой, когда приходится платить на расстоянии», – говорит 26-летняя Катрин Альсивар (Katherine Alcivar). Президент ассоциации кооперативных сберегательных банков дал похожий ответ в интервью: «Наибольшее доверие есть тогда, когда твои ресурсы находятся в твоем финансовом институте, а не в BCE». Систему BCE преследовали «призраки» дефолта предыдущего правительства. Кроме того, BCE очень мало сделал для того, чтобы способствовать принятию системы владельцами магазинов и других бизнесов: «Каналам приема было уделено недостаточно внимания».

В результате этих недостатков баланс счетов системы достиг всего лишь $11.3 млн, меньше 0.05% узкой денежной массы M1 страны ($24.5 млрд). Согласно заместителю генерального управляющего электронной денежной системы центрального банка, прежде чем анонс грядущего закрытия иронически поднял средний уровень активности из-за снятия денег, в системе в среднем проходило 1,100 транзакций в день. За все существование системы общая сумма транзакций составила лишь около $65 млн. Электронные денежные транзакции проводили лишь 7,067 бизнесов. Хотя в общей сложности было открыто 402,515 счетов, BCE впоследствии обнаружил, что реально лишь 41,966 использовались для приобретения товаров и услуг или совершения платежей. Еще 76,105 использовались только для ввода и вывода денег. Остальные 286,207 открытых счетов (71%) никогда не использовались. (Я не знаю, почему три сообщаемые цифры при сложении не дают нужную сумму).

Уроки провала проекта

Можно провести упрощенный подсчет прибыли эквадорского правительства с монополистического электронного денежного проекта. С 2014 г. по настоящее время эквадорское правительство платило примерно 8% по облигациям, продаваемым на международных рынках. Замена $11.3 млн 8-процентных облигаций обязательствами центрального банка с нулевой ставкой позволяет в год сэкономить на обслуживании долга менее $1 млн, а точнее $904,000. Согласно отчету о доходах BCE за 2014 г. (последнему из доступных), его «административные издержки» (предположительно зарплаты) составляли примерно $38 млн. Таким образом, проект оказался бы убыточным при увеличении фонда заработной платы BCE всего на 2.4%, даже если не учитывать расходы на продвижение и поддержку проекта.

Согласно опубликованному эквадорским правительственным учетным ведомством GPR отчету по проекту DE, правительственные расходы на проект составили $7,967,553.78. Если сравнить эту цифру с оценкой экономии на обслуживании долга, составившей всего $904,000, фискальные убытки очевидны. Выражаю благодарность Луису Эспинозе Годеду (Luis Espinosa Goded) и Сантьяго Ганготене (Santiago Gangotena) с экономического факультета USFQ за отсылку к отчету GPR и помощь в его прочтении.

Поучительно будет сравнить результаты Эквадора с оптимистичной картиной электронных денег центрального банка, нарисованной Беренценом и Шэром, писавшими:

«Мы убеждены в силе доводов в пользу денег центрального банка в электронной форме и в том, что это будет легко реализовать. Центральным банкам достаточно разрешить домохозяйствам и фирмам открывать в них счета, что позволит им совершать платежи с помощью электронных денег центрального банка вместо депозитов коммерческих банков. Как уже объяснялось, главным преимуществом будет удовлетворение электронными деньгами центрального банка потребности населения в виртуальных деньгах без контрагентского риска».

Депозиты BCE, вопреки задуманному ими сценарию, не были свободны от контрагентского риска. В целом, в здоровой банковской системе контрагентский риск для вкладчиков коммерческого банка должен быть ничтожно малым, очень близким к нулю, так что нулевой риск дефолта центрального банка не обязательно является большим преимуществом. В тех случаях, когда центральные банки и коммерческие банки одновременно используют банкнотные обязательства (как в случае современной Шотландии и Северной Ирландии), не замечено никакой обеспокоенности публики из-за разницы в рисках.

Случай Эквадора также показывает, что внедрение электронной денежной системы центрального банка – не такая уж простая задача. Для этого недостаточно просто создать вебсайт (федеральное правительство США даже в этом иногда оказывалось некомпетентным) и разрешить домохозяйствам и фирмам открывать счета. Необходимо предоставить тысячам продавцов удобный аппаратный и программный механизм проведения платежей на месте. Розничные платежи также подразумевают обслуживание потребителей и маркетинг. Нет причин считать, что центральные банки хорошо справляются или будут справляться с коммерческими операциями. Короче говоря, далеко не ясно, что выгода от создания бюрократами «общедоступной» системы электронных денег превзойдет издержки.

[1] Все цитаты из эквадорских источников я перевел самостоятельно с помощью Google Translate.

[2] Мы с Джорджем Селджином (George Selgin) несколько лет назад поднимали этот вопрос в рамках общих аргументов в пользу частной конкуренции вместо государственной монополии на валюту.